Gestion de l’ageroute : Des irrégularités administratives et financières décelées par le BVG

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Le Mali est un pays enclavé. Ce qui fait que les voies terrestres occupent une place de choix dans l’approvisionnement du pays. La forte intensité des mouvements sur les routes provoque leur dégradation rapide et très avancé. C’est là où l’Ageroute doit intervenir pour entretenir les routes. Il se trouve que le fonds mis à la disposition de cette agence n’est pas très souvent bien géré. Le Bureau du vérificateur général a révélé des irrégularités administratives et financières qui révèlent des dysfonctionnements du système de contrôle interne.

Problème de mise à jour du manuel de procédures

Selon le BVG, le manuel de procédures administratives, comptables et financières de l’Ageroute précise dans sa rubrique « Mise à jour » : « Ce manuel devra être actualisé pour prendre en compte les futures mutations. Les principales raisons qui pourront conduire à sa révision sont les suivantes : modification du cadre institutionnel ; la création de nouveaux services consécutifs à l’accroissement ou à la modification de la nature de l’activité et la modification des systèmes et procédures pour faire face à des situations nouvelles (Changement du système d’information, Mise en place de nouveaux logiciels de gestion, etc.).

Selon le BVG, la responsabilité de la mise à jour revient à la direction. La décision de mise à jour devra être motivée. Elle doit faire l’objet d’une adoption par le Conseil d’administration ». Cela, afin de s’assurer que le manuel est à jour, la mission l’a examiné et s’est entretenue avec les responsables de l’Ageroute.

La mission du BVG a constaté que la Direction générale n’a pas mis à jour le manuel de procédures. En effet, le manuel utilisé par l’Ageroute est celui approuvé par délibération n°07-003/CA-Ageroute du 17 août 2007 du Conseil d’administration. De cette délibération au passage de la mission, plusieurs textes ont été pris. A titre illustratif, il s’agit  du décret n°09-015/P-RM du 23 janvier 2009 portant modification du décret n°04-494/P-RM du 28 octobre 2004 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’Agence d’exécution des travaux d’entretien routier, de l’ordonnance n°2019-015/P-RM du 29 août 2019 portant modification de l’ordonnance n°04-018/P-RM du 16 septembre 2004 portant création de l’Agence d’exécution des travaux d’entretien routier,  du décret n°2014-0349/P-RM du 22 mai 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique, du décret n°2018-0009/P-RM du 10 janvier 2018 portant règlement général sur la Comptabilité publique, du décret n°10-681/P-RM du 30 décembre 2010 portant réglementation de la Comptabilité-matières, dudécret        n°2019-0119/P-RM du 22 février 2019 portant réglementation de la Comptabilité-matières et de l’Arrêté n°2017-3867/MEF-SG du 17 novembre 2017 fixant les modalités de création, de fonctionnement des régies de recettes et des régies d’avances ainsi que les conditions de nomination des régisseurs.

En plus, l’Ageroute a acquis, en mai 2017, un nouveau progiciel intégré de gestion de tout le processus de gestion des conventions et des marchés dénommé « HIBTP ». La non-mise à jour du manuel de procédures administratives, comptables et financières de l’Ageroute peut aboutir à une inadéquation entre son contenu et le cadre institutionnel.

Signature des conventions de maîtrise d’ouvrage non conformes

 

Selon le BVG, le décret n°04-494/P-RM du 28 octobre 2004 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’Agence d’exécution des travaux d’entretien routier précise en son article 13 : « L’Agence signe avec la Direction Nationale des Routes une convention de maîtrise d’ouvrage déléguée qui définit les responsabilités des deux structures ». Le décret n°09-015/P-RM du 23 janvier 2009 portant modification du décret n°04-494/P-RM du 28 octobre 2004 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’Agence d’exécution des travaux d’entretien routier précise en son article 5 que l’article 13 du décret  du 28 octobre 2004 précité est remplacé par les dispositions suivantes : « L’Agence  signe avec le ministre chargé des routes la Convention  de maîtrise d’ouvrage déléguée pour l’exécution du programme annuel d’entretien routier ». Afin de s’assurer que les conventions de maitrise d’ouvrage déléguée sont conformes, la mission a effectué une entrevue avec le Directeur National des Routes et a examiné les conventions de la période sous revue.

 

La mission a constaté que le Directeur National des Routes a signé les conventions de la période sous revue, en lieu et place du ministre chargé des routes, Maitre d’ouvrage, en violation des dispositions du décret n°09-015/P-RM du 23 janvier 2009 portant modification du décret n°04-494/P-RM du 28 octobre 2004. Le non-respect des dispositions réglementaires peut entrainer la nullité des conventions signées. L’Ageroute a ouvert des comptes bancaires sans l’autorisation du ministre chargé des Finances.

 

Les décrets n°2014-0349/P-RM du 22 mai 2014 et n°2018-0009/P-RM du 10 janvier 2018 portant tous règlement général sur la comptabilité publique disposent en leur article 61 : « Tous les fonds publics, y compris les ressources extérieures mobilisées au titre des projets, sont déposés dans un compte unique du Trésor public ouvert dans les livres de la Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO). Toutefois, le ministre chargé des Finances peut autoriser l’ouverture de comptes sur le territoire national, à la BCEAO ou dans une banque commerciale pour y déposer les fonds mobilisés dans le cadre de conventions de financement des bailleurs de fonds. Dans ce cas, la convention de financement prévoit les modalités de gestion desdits comptes et sur le territoire national, dans des banques commerciales situées dans des localités non desservies par des agences de la BCEAO ». Cela, afin de s’assurer de l’application correcte des dispositions susmentionnées, la mission a eu une entrevue avec l’Agent comptable et a examiné les relevés d’identité bancaire.

 

La mission du BVG a constaté que l’Ageroute détient six comptes bancaires où sont déposés les ressources pour son financement et les fonds d’origine extérieure. Lesdits comptes ont été ouverts dans les banques commerciales sans autorisation préalable du ministre chargé des Finances. Sur les six comptes, cinq sont domiciliés à la Banque Malienne de Solidarité (BMS-SA) et un à la Banque Internationale pour le Mali (BIM-SA). L’ouverture des comptes sans l’autorisation du ministre chargé des Finances ne permet pas un suivi efficace des ressources de l’Ageroute.

 

Le régisseur d’avances n’a constitué ni la caution ni prêté serment avant sa prise de fonction

 

Aux dire du BVG, les décrets n°2014-0349/P-RM du 22 mai 2014 et n°2018-0009/P- RM du 10 janvier 2018, tous deux portant règlement général sur la comptabilité publique disposent en leur article 23 que les comptables publics sont astreints à la prestation de serment devant le juge des comptes et à la constitution de garanties. La formule de serment est définie par la Juridiction des Comptes et ainsi libellée : « Je jure de m’acquitter de mes fonctions de comptable public avec probité et fidélité, de me conformer exactement aux lois et règlements qui ont pour objet d’assurer l’inviolabilité des règles et le bon emploi des fonds publics ».

Aucun comptable ne peut entrer en fonction s’il n’a pas justifié de l’accomplissement de ces deux obligations. L’arrêté interministériel n°06-1650/MEF-MET-SG du 27 juillet 2006 portant nomination du régisseur d’avances de l’Ageroute précise en son article 2 : « Le régisseur est soumis aux obligations et responsabilités des Comptables Publics. Il est de ce fait astreint à la constitution d’une caution dont le montant est fixé à deux cent mille (200.000) francs CFA ». Pour s’assurer du respect des dispositions susvisées, la mission s’est entretenue avec le Régisseur d’avances et lui a demandé de fournir les documents relatifs à sa nomination, sa prestation de serment et à la constitution de caution.

La mission a constaté que le Régisseur d’avances n’a ni constitué un cautionnement auprès du Trésorier payeur, ni prêté serment devant le Juge des comptes avant sa prise de service. En effet, il n’a pas pu fournir à la mission les documents attestant le paiement de la caution et le jugement actant sa prestation de serment alors qu’il exerce cette fonction depuis 2006. Avant la finalisation du présent rapport définitif, le Régisseur d’avances a procédé au paiement de sa caution auprès du Trésorier payeur par déclaration de recette N°3795 du 22 juin 2020. La non prestation de serment et la non constitution de caution par le Régisseur d’avances ne couvrent pas l’Ageroute des risques liés à la gestion des fonds mis à la disposition de celui-ci.

 

L’Agent comptable ne tient pas tous les documents de la comptabilité- matières

 

Le décret n°2019-0119/P-RM du 22 février 2019 portant réglementation de la comptabilité-matières dispose en son article 2 : « La comptabilité- matières a pour objet le recensement et le suivi comptable de tout  bien meuble et immeuble et bien incorporel, propriété ou possession de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux et locaux soumis aux règles de la comptabilité publique. Elle s’applique à la totalité des services tant civils que militaires à l’exception de ceux soumis, par une réglementation particulière, à une comptabilité industrielle et commerciale ».

Le décret n°10-681/P-RM du 30 décembre 2010 portant réglementation de la comptabilité-matières dispose en son article 2 : « La comptabilité- matières a pour objet le recensement et le suivi comptable de tout bien meuble et immeuble propriété ou possession de l’Etat, des collectivités territoriales et des organismes personnalisés soumis aux règles de la comptabilité publique. Elle s’applique à la totalité des services tant civils que militaires à l’exception de ceux soumis, par une réglementation particulière, à une comptabilité industrielle et commerciale ».

Le même décret en son article 20, détermine la nature et le nombre des documents de la comptabilité-matières à tenir. Il s’agit des documents de base (la fiche matricule des propriétés immobilières, la fiche de codification du matériel, le livre-journal des matières, le grand livre des matières, la fiche casier, la fiche détenteur et le procès-verbal de passation de service) ; documents de mouvement (le procès-verbal de réception, l’ordre d’entrée et de sortie du matériel, le bordereau d’affectation du matériel, le bordereau de mise en consommation des matières, le bordereau de mutation du matériel, l’ordre de mouvement divers et le procès- verbal de réforme) et les documents de gestion (l’état récapitulatif trimestriel et l’inventaire).

Pour s’assurer du respect de ces dispositions, la mission a demandé les documents de la comptabilité-matières et a procédé à une entrevue avec l’Agent comptable. Elle a constaté que des documents de la comptabilité-matières ne sont pas tenus par l’Agent comptable. En effet, les ordres d’entrée et de sortie des matériels, les bordereaux d’affection du matériel, les bordereaux de mutation du matériel ainsi que le compte de gestion des matières ne sont pas tenus. La non-tenue de tous les documents de la comptabilité-matières ne permet pas à l’Ageroute de s’assurer de la bonne gestion de son patrimoine.

 

L’Ageroute ne dispose pas de quitus relatifs à la clôture des conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée

 

L’article 16 des conventions de maitrise d’ouvrage déléguée relatif     à l’achèvement de la mission, précise que le quitus est délivré à la demande du maître de l’ouvrage délégué après exécution complète de ses missions et notamment après la réception des ouvrages et levée des réserves de réception ; la mise à disposition des ouvrages ; l’expiration du délai de garantie de parfait achèvement des ouvrages et reprise des désordres couverts par cette garantie ; remise des dossiers complets comportant tous les documents contractuels, techniques, administratifs relatifs aux ouvrages ; établissement du bilan général et définitif de l’opération et acceptation par le maitre de l’ouvrage.

Afin de s’assurer du respect de la disposition susmentionnée, la mission a eu des entrevues avec les responsables de l’Ageroute. Elle a également demandé, par MEMO n°01 du 29 janvier 2020, à l’Ageroute de lui fournir les différents quitus délivrés par le maître d’ouvrage suite à l’achèvement des missions. Elle a constaté que l’Ageroute ne dispose d’aucun quitus matérialisant l’achèvement des travaux des conventions de maitrise d’ouvrage déléguée. En effet, sur 16 conventions exécutées durant la période sous revue, l’Ageroute n’a pu fournir aucun quitus relatif à l’achèvement des travaux. La non-délivrance de quitus ne permet pas de s’assurer de l’achèvement de la mission du maître d’ouvrage délégué. L’Ageroute utilise des dossiers-types d’appel d’offres non conformes.

 

La décision n°010/ARMDS-CR du 20 avril 2017 portant adoption des dossiers-types d’appel d’offres (DTAO) par le Conseil de régulation précise en son article 2 que les autorités contractantes sont tenues d’utiliser les présents dossiers types d’appel d’offres pour tous les marchés qui s’y réfèrent, quelle que soit la nature du financement du marché, sous réserve des dispositions spécifiques dérogatoires des conventions de financement des bailleurs de fonds.

Dans le but de s’assurer que l’Ageroute utilise des DTAO conformes, la mission a examiné les dossiers de passation des marchés et procédé à des entrevues. Il ressort des travaux que les DTAO 2017, 2018 et 2019 élaborés par l’Ageroute ne sont pas conformes au Dossier type d’appel d’offres de 2017. En effet, l’Ageroute utilise l’ancien DTAO relatif au Code des marchés publics de 2008 antérieur au décret N°2015/0604-P/RM du 25 septembre 2015 portant Code des marchés publics et des délégations de service public en vigueur. L’utilisation des DTAO non conformes constitue une violation à la réglementation en vigueur et entraîne une passation irrégulière des marchés.

L’Ageroute n’informe pas les soumissionnaires non retenus

Le décret n°2015-0604/P-RM du 25 septembre 2015 portant Code des marchés publics et des délégations de service public dispose en son article 79 alinéa premier : « L’attribution est notifiée au soumissionnaire retenu. Les autres soumissionnaires sont informés par écrit du rejet de leur offre, et, le cas échéant, leur garantie d’offres leur est restituée ».

Afin de s’assurer de l’application de la disposition susmentionnée, la mission a examiné les dossiers de marchés. Elle a constaté que l’Ageroute n’informe pas les soumissionnaires non retenus du rejet de leurs offres. La non-information des soumissionnaires non retenus ne favorise pas la traçabilité de la mise en concurrence.

L’Ageroute n’exige pas des titulaires de marchés la fourniture des cautions de bonne exécution dans les délais

L’article 12, relatif à la garantie de bonne exécution, des contrats de marché n°T1-ER4I-0118-7701/2018/Ageroute/MTD relatif aux travaux d’entretien courant de la RN17 (Gao-Ansongo- Labbezanga- Fleuve-Niger)  et   n°T1-ER4I-0119-0701/2019/Ageroute/MTD relatif aux travaux d’entretien de la RN 16 (Wami-Gao) précise que conformément à l’article 94.2 du Code des marchés publics, le titulaire fournira une garantie d’un montant de 3% du marché dans les 28 jours qui suivent la notification de l’attribution du marché.

Pour s’assurer que les cautions de bonne exécution ont été fournies dans les délais requis par les titulaires des marchés, la mission a examiné les dossiers de marché. Elle a constaté que l’Ageroute n’exige pas des titulaires de marché la fourniture dans les délais requis, des garanties de bonne exécution. En effet, sur l’ensemble des marchés examinés, lesdites garanties ont été fournies en retard sur deux marchés de travaux, respectivement de 30 et 43 jours par les titulaires contrairement aux clauses contractuelles. La non fourniture de la caution d’exécution dans les délais ne protège pas l’Ageroute en cas de défaillance dans l’exécution du contrat. Le détail de la situation figure dans le tableau n°1 ci-dessous.

Le Directeur général de l’Ageroute a effectué des recrutements non conformes.

Le décret n°04-494/P-RM du 28 octobre 2004 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement de l’Agence d’exécution des travaux d’entretien routier dispose en son article 3 que le Conseil d’administration fixe l’organisation interne, l’organigramme et les règles particulières relatives à l’administration et au fonctionnement de l’Agence. Le même décret en son article 18 dispose que le plan de recrutement de l’Ageroute est soumis à l’approbation expresse de la Tutelle. Le manuel de procédures de l’Ageroute précise en son point 4.1 relatif au recrutement que les différents postes à pourvoir sont définis dans l’organigramme de l’Agence. Toutefois, des recrutements supplémentaires peuvent être envisagés en fonction des besoins. Ces recrutements doivent être prévus par le budget adopté par le Conseil d’administration.

Afin de s’assurer de l’application des dispositions susmentionnées, la mission a examiné les dossiers de recrutement. Elle a constaté que le Directeur Général de l’Ageroute a procédé    à des recrutements non conformes. En effet, lesdits recrutements ont eu lieu sans que le DG de l’Ageroute ne requière l’autorisation du CA qui doit adopter le budget pour prévoir les dépenses relatives aux charges salariales. De plus, la mission a constaté qu’il n’existe pas de plan de recrutement devant être soumis à l’autorisation expresse de la Tutelle et que les postes pourvus n’étaient pas prévus par l’organigramme de l’Ageroute. Ces recrutements au titre de 2018 ont concerné trois agents dont deux chargés de projets et un communicateur puis un planificateur en 2019. Le recrutement du personnel sans autorisation préalable peut entraîner une indiscipline budgétaire.

Le Directeur général a pris une décision de nomination non conforme.

Le paragraphe 3 de l’article 24 du décret n°2019-0119/P-RM du 22 février 2019 portant règlement général de la comptabilité matières dispose : « Les Comptables principaux des matières sont nommés par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre de tutelle ».

 

Afin de s’assurer de l’application correcte de la disposition ci-dessus, la mission a eu des entrevues avec les responsables de l’Ageroute et a examiné les actes de nomination des différents responsables. Elle a constaté que le Directeur général a effectué une nomination non conforme. En effet, le DG a nommé un chef du service de la comptabilité matières par décision n°2019-57/MIE-Ageroute du 02 septembre 2019 en lieu et place d’un arrêté interministériel. La nomination du Chef de service de la comptabilité- matières par décision peut exposer l’Ageroute à un risque de non sécurisation de son patrimoine.

Le DG de l’Ageroute a simulé une mise en concurrence lors de la passation d’un marché public

Le manuel de procédures de l’Ageroute précise, en son point 7.5. Relatif à la passation de marché des biens et fournitures par appel d’offres, qu’au-delà de 50 000 000 FCFA, l’Agence devra appliquer les procédures d’appel d’offres telles que décrites dans le Code des marchés publics. L’article 2 du décret n°2016-0155/PM-RM du 15 mars 2016 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement des Cellules de Passation des Marchés Publics dispose : « Les cellules de passation des marchés publics sont placées auprès des autorités contractantes ou groupe d’autorités contractantes et relèvent de l’autorité du directeur général des Marchés publics et des Délégations de Service public. Elles contrôlent les marchés relevant de leur seuil de compétence et apportent des appui-conseils aux autorités contractantes ».

Afin de s’assurer de l’application de ces dispositions, la mission a examiné les dossiers de passation des marchés de biens et fournitures de la période sous revue et procédé à des entrevues. Elle a constaté que le Directeur général de l’Ageroute a effectué une simulation de mise en concurrence en 2016 lors de l’acquisition d’un véhicule 4×4 station wagon turbo diesel. En effet, le DG de l’Ageroute a passé la commande dudit véhicule avec le fournisseur et a ensuite impliqué la Cellule de Passation des Marchés Publics dans le processus de passation. Il a, par correspondance n°2454 et BE n°1228 METD-Ageroute du 13 décembre 2016 fait parvenir au Chef de la Cellule de Passation des Marchés Publics (CPMP), pour avis juridique le projet de dossier d’appel d’offres restreint relatif à l’acquisition dudit véhicule. Le même jour et par correspondance n°00037/CPMP-METD, le Chef de la CPMP-METD lui a marqué son accord pour l’achat par appel d’offre restreint.

Cependant, depuis le 24 novembre 2016, le DG de l’Ageroute avait envoyé la correspondance n°2289 METD-Ageroute au Directeur Général de CFAO Motors Mali l’informant qu’il passe la commande pour la fourniture d‘une Toyota Land Cruiser 200 VX-R-BVA diesel pour un montant de 65 000 000 FCFA sur la base de la facture proforma n°02002/16KANE. L’ouverture des plis de l’appel d’offres restreint a eu lieu le 21 décembre 2016 alors que la correspondance n°2289/METD/Ageroute invitant le DG de CFAO Motors Mali à prendre les dispositions en vue de la livraison du véhicule avec le même montant que celui figurant dans l’offre du candidat date du 24 novembre 2016.

De plus, l’acte d’engagement et le contrat de marché n°017/DAB- Ageroute 2016 relatif à l’achat dudit véhicule datent respectivement du 29 décembre 2016 et du 30 décembre 2016 antérieurement à l’approbation du rapport de dépouillement par le Chef de la CPMP- METD suivant la correspondance n°0003/CPMP-METD du 09 janvier 2017. Le non-respect des procédures de passation des marchés publics peut remettre en cause le marché.

André Traoré

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