Mali : l’accord d’Alger, chimère ou réalité ?

On sait que la crise que connaît aujourd'hui le Sahel est partie de l'implosion du Mali en 2012. Cette année-là, les débordements des conflits algériens et libyens ont mis le feu aux poudres dans le nord de ce pays. Djihadistes algériens, mercenaires touaregs de Kadhafi et chefs féodaux locaux de la tribu des Ifoghas se sont rassemblés pour battre l'armée malienne. Ils ont coupé le pays en deux pendant neuf mois. Un émirat indépendant, sorte d'« Azawad » islamiste, se mettait alors en place au nord et tentait même de s'étendre. Seule l'intervention de l'armée française en 2013 (opération Serval) a permis de réunifier le pays. La France décida alors de traiter la crise en deux étapes : un volet politique – curieusement délégué à l'Algérie – pour répondre aux revendications des nomades touaregs révoltés contre Bamako et un volet armé contre les djihadistes, essentiellement assuré par la France et qui se poursuit avec Barkhane. Le tout est doublé d'une force de plus de 10 000 Casques bleus (la Minusma) au rôle bien incertain de « maintien de la paix ».

Cette double approche s'est heurtée à de dures réalités puisque la crise s'est étendue : d'un côté, les djihadistes dominent de vastes territoires et accroissent de jour en jour leurs attaques, de l'autre, le volet politique formalisé dans l'accord de 2015 signé à Alger « pour la paix et la réconciliation au Mali » se trouve paralysé, aucune réforme n'ayant pu être mise en place tandis que les ex-séparatistes, non désarmés, se sont renforcés et dominent militairement aujourd'hui le septentrion malien. Ce volet politique, résultat d'une négociation en 2014 et 2015 à Alger avec les milices rebelles, se prête à trois interrogations, que nous évoquerons en trois articles :

- L'accord n'a-t-il pas été détourné par une minorité non représentative des populations du Nord ? - A-t-il finalement aggravé l'insécurité ? - Peut-on encore sauver l'esprit de l'accord et trouver une solution durable à la « question touarègue » et aux problèmes du Nord Mali ?

L'accord a-t-il été détourné par une minorité armée non représentative ?

La question qui est posée est de savoir si une prime a été donnée à une minorité rebelle. À première vue, il semblait justifié de négocier avec les mouvements armés non djihadistes qui sont à l'origine de l'insurrection de 2012. Il s'agissait de la quatrième rébellion touarègue depuis l'indépendance du Mali, chaque fois partie de Kidal : ne fallait-il pas traiter un problème politique entre le centre et la périphérie ? Le régler une fois pour toutes pour éviter cette récurrence, après trois accords de paix précédents qui n'avaient pas suffi ? Ou bien ces accords n'auraient-ils pas été bien appliqués, selon les rebelles ? Ces derniers – oubliant leur alliance temporaire avec les djihadistes – mettaient à nouveau en avant leur spécificité touarègue et celle de leur territoire qui méritait encore de faire l'objet d'un traitement particulier. Certes, le mouvement séparatiste avait été finalement marginalisé en 2012 par les trois groupes djihadistes avec qui ils s'étaient alliés : Aqmi, composé majoritairement d'Arabes algériens, le Mujao, formé par des Peuls et des Arabes non algériens et Ansar Dine, dominé par le leader charismatique Touareg Iyad Ag Ghali de la tribu des Ifoghas. Ces djihadistes contrôlaient seuls le septentrion malien au moment de l'intervention de l'armée française. Mais on pensait toujours, dans les capitales occidentales, que la racine du problème était bien l'irrédentisme touareg et arabe, celui des « peaux blanches » contre les sédentaires noirs. Et pourtant cette vision racialiste s'oppose aux valeurs mêmes qui fondent un Mali multiséculaire faisant cohabiter de nombreuses communautés unies dans leur diversité, leurs alliances et leur complémentarité. En 2013, l'armée française (Serval) avait été jusqu'à rétablir l'autorité des séparatistes touaregs à Kidal, leur fief dans le nord du Mali, ingérence ressentie comme une gifle par tout le reste du Mali. Les protestations de l'ambassadeur de France à Bamako n'avaient abouti qu'à son limogeage. Ces séparatistes ont battu ensuite l'armée malienne à Kidal en 2014, sans l'aide des djihadistes cette fois, l'armée malienne n'étant elle-même alors aidée ni par la France ni par la Minusma.

Néanmoins, l'accord négocié reposait sur des principes a priori peu contestables : réaffirmation de l'intégrité territoriale du Mali, mais décentralisation poussée donnant une très large autonomie aux régions du Nord et, au passage, à toutes les régions du pays (un fédéralisme ne disant pas son nom), meilleure représentation des populations du Nord, sans désigner des groupes ethniques, dans toutes les instances nationales, rattrapage économique pour le septentrion malien, élections, désarmement et réinsertion des anciens combattants (DDR), justice et réconciliation. Sur cette base, et espérant aussi que les autres groupes armés dits « djihadistes » seraient réduits par l'action militaire et par leur isolement, la communauté internationale a été unanime à soutenir « l'accord pour la paix et la réconciliation » au Mali et s'est portée garante de son application. Les gratifications et la réinsertion prévues par cet accord (à financer par les bailleurs de fonds) pourraient même, espérait-on, apaiser ou assécher le vivier des djihadistes formé par les jeunes désœuvrés, frustrés ou désespérés, qui seraient attirés par les dividendes du camp de la paix. Il faut donc bien se demander pourquoi l'accord s'est heurté à un tel blocage : le désarmement n'a pas réellement commencé, un réarmement est même intervenu, tandis qu'aucune réforme politique n'a été mise en place.

Une erreur d'analyse initiale

Une analyse plus fine de la « question touarègue » montre que la rébellion séparatiste a été, au départ, le fait d'une minorité, essentiellement la caste noble de deux tribus, les Ifoghas et les Idnanes, qui ont créé, en octobre 2011, le Mouvement national de libération de l'Azawad (MNLA) avec l'aide de Touaregs issus de la décomposition de l'armée libyenne de Kadhafi : le colonel Mohamed Ag Najim – Idnane –, avec Bilal Ag Acharif – Ifoghas –, venant aussi de Libye, comme dirigeant politique. La caste noble était confrontée à la contestation montante de ses tributaires traditionnels, les Imghads, majoritaires. Les institutions maliennes, par la voie des élections démocratiques, transféraient progressivement le pouvoir local à ces derniers au détriment des nobles et de la chefferie traditionnelle. Seul moyen d'échapper à ce sort, au pouvoir des « sous-touaregs » Imghads : le séparatisme et la réaffirmation de l'autorité traditionnelle des Ifoghas. Les Imghads ne sont évidemment pas restés passifs devant cette insurrection conservatrice de leurs « maîtres » et, en réaction, ont fondé en 2014 la milice armée rivale Gatia (Groupe d'autodéfense des Touaregs Imghads et alliés), loyaliste à Bamako, dirigée par Ag Gamou, un rival Imghad traditionnel de la chefferie des Ifoghas. Ainsi, la cause principale du conflit n'était pas principalement le sort améliorable des populations du Nord ou un problème entre le centre et la périphérie, comme cela a été perçu en France et par les pays du Nord, mais bien une confrontation intertouarègue qui structure encore aujourd'hui la question du septentrion malien. L'International Crisis Group (1) avait d'ailleurs bien pressenti cette erreur de diagnostic au moment même de la négociation de l'accord, en 2014 : « Le texte passe à côté de certains sujets essentiels. En réduisant la crise à un problème entre le centre et la périphérie, il ne dit presque rien des fractures entre les communautés du Nord. Il n'ouvre guère de perspectives pour concevoir les institutions politiques et sécuritaires qui garantissent une répartition équitable des ressources et des responsabilités entre les communautés du Nord. » Il est significatif que la signature de ce texte a été suivie d'un réarmement massif et de combats fratricides intertouaregs (comme nous le détaillerons en partie 2).

L'accord fait la part belle à une minorité ethnique non élue

L'accord est destiné à apaiser une rébellion essentiellement touarègue (tout en récompensant aussi les groupes touaregs antirebelles) et fait logiquement la part belle aux nomades du Nord par rapport aux populations sédentaires noires, notamment Songhaïs, Peuls et Bellas, pourtant majoritaires dans le septentrion malien. Ses signataires sont : la Coordination de mouvements de l'Azawad (CMA), constituée du Mouvement national de libération de l'Azawad (MNLA à dominante touarègue idnanes), du Haut-Conseil pour l'unité de l'Azawad (HCUA touarègue Ifoghas) et du Mouvement arabe de l'Azawad (MAA). Les autres groupes armés progouvernementaux signataires se sont réunis sous la Plateforme, composée de Touaregs Imghads et d'Arabes loyalistes avec enfin une dissidence du MNLA, la petite Coalition du peuple pour l'Azawad, CPA. La Plateforme inclut aussi la Coordination des mouvements et fronts patriotiques de résistance, CMFPR, composé de Songhaïs (une communauté sédentaire noire relativement majoritaire dans le septentrion malien) et de Peuls. Mais cette dernière coordination est restée minoritaire dans les pourparlers et a éclaté rapidement en deux (le CMFR2 voulant rejoindre la CMA), puis en trois, le CMFRP3 allant rejoindre les « au milieu » avec d'autres petits groupes, les mouvements dits de l'inclusivité, dissidents des signataires, devenant en 2017 la Coordination des mouvements de l'entente, CME. La négociation de l'accord a été le fait des hommes en armes et n'a nullement associé la population civile, notamment les Touaregs ne s'étant pas rebellés, comme les Oulliminden, ni la société civile et les autres communautés majoritaires au nord (Songhaïs, Peuls et Bellas). L'aménokal des Oulliminden, Bajan Ag Hamatou (petit-fils de Firhoun qui avait dirigé la grande rébellion des Oulliminden de 1916 contre le colonisateur) avait créé dès 2012 une association de hauts responsables touaregs fidèles à Bamako, bien au-delà de sa propre communauté. Ainsi, les signataires de l'accord comprennent, pour la CMA, sept mouvements, dont un composé de Noirs (CMFRP2) et pour la Plateforme sept mouvements, dont 2 noirs (CMFRP ET CMFRP3). Dans les organes de gestion de l'accord, la minorité arabo-touarègue blanche se taille la part du lion : le Comité de suivi de l'accord (CSA) est composé de 22 membres, dont 4 Noirs (18 %), le comité Réforme du secteur de la sécurité (RSS) de 20 membres comprend 3 Noirs (15 %). Quant aux autorités intérimaires (qui remplacent les élus locaux dans les 5 régions du Nord), sur 69 personnes dont 23 pour la CMA, 23 pour l'État malien, 23 pour la Plateforme, il y a au total 30 Touaregs, 23 Arabes, 9 Songhaïs, 5 Bellas et 1 Peul, soit 21,7 % de Noirs et 78, 3 % de Touaregs et Arabes. Or, selon la Direction nationale des statistiques du Mali et d'après le dernier recensement de 2009, pour l'ensemble des régions du Nord, 70 % de la population est sédentaire et noire. Les Touaregs ne sont localement majoritaires qu'à Kidal (pas à Tombouctou ni Gao) et dans des zones désertiques. Les populations nomades et sédentaires des 3 régions du Nord (divisées en 5 depuis lors) représentent au total 10 % de la population nationale sur près des deux tiers du territoire. Pour les trois catégories de nomades : ils représentent 1,7 % pour les Touaregs, 1,2 % pour les Arabes (y compris Maures et Kountas). Les Peuls n'ont pas été recensés. Les sédentaires sont en majorité des Songhaïs et des Bellas (Touaregs noirs, descendants d'esclaves) : 7 %.

La caporalisation des populations du Nord

Les élections communales de 2016 étaient une occasion de démocratiser le processus et de le rendre inclusif pour les communautés locales. Ces élections ont été empêchées par les mouvements armés signataires dans toutes les zones sous leur contrôle. Sans doute voyaient-ils le risque de se marginaliser. Une entente a été trouvée avec Bamako en 2017 au niveau des régions pour la mise en place d'autorités intérimaires nommées, pour les deux tiers, par les groupes armés. Il a fallu encore deux ans (2019) pour mettre en place, partiellement, celle des cercles. Il reste encore à nommer des autorités intérimaires dans 51 communes des régions de Taoudenit et Menaka. Au total, le nord du Mali a déjà une gestion politique distincte du reste du pays. En l'absence de forces armées ou policières étatiques et d'élus locaux, surtout en zone rurale, les groupes armés, principalement la CMA, dominent une large partie de ce territoire, en partage avec quelques zones sous contrôle djihadiste. Il s'ensuit un ensemble de conséquences : - D'abord, l'armée, non encore déployée au nord, est déjà noyautée par les groupes armés. L'accord prévoit un retour progressif de l'armée dans le septentrion malien, sous la forme d'une « armée reconstituée » de nature particulière. L'article 22 de l'accord stipule en effet que « les forces redéployées devront inclure un nombre significatif de personnes originaires des régions du Nord, y compris dans le commandement… » Les gestionnaires de l'accord ont négocié que l'armée reconstituée serait constituée aux deux tiers par les mouvements armés (1/3 CMA, 1/3 Plateforme) et un tiers par l'armée malienne, ce qui va bien au-delà de la lettre de l'accord et donne un rôle déterminant aux groupes armés. Un essai de mise en œuvre est intervenu en 2020, mais n'a pu aboutir en raison de désaccords persistants sur la composition de l'armée reconstituée, son rôle dans le Nord et la place des éléments venant des groupes armés. Les milices sont donc restées maîtres du terrain. - Ensuite, la signature de l'accord a déclenché un processus général d'ethnicisation et tribalisation armée.  Plusieurs hauts cadres du MNLA et du HCUA se sont retirés de ces mouvements en septembre 2016 pour fonder le MSA, Mouvement pour le salut de l'Azawad, indiquant que leur départ de la coordination CMA venait de leur refus de s'impliquer dans un conflit fratricide entre Ifoghas et Imghads pour le contrôle de Kidal. Puis le MSA a éclaté en deux groupes armés selon leur appartenance tribale, le MSA-D pour les Daoussaks et le MSA-C pour les Chaman Amas, deux tribus touarègues. En octobre 2016, la tribu touarègue des Kel Ansar décide de créer un nouveau groupe armé, le Conseil pour la justice de l'Azawad (CJA), pour défendre à son tour les intérêts de sa communauté dans les régions de Tombouctou et de Taoudenit, et sa part des autorités intérimaires. Il affirme ne pas s'opposer à Bamako et vouloir intégrer le processus de paix. N'y parvenant pas bien, le mouvement a éclaté en deux groupes, le CJA-E et le CJA-G (selon les initiales des leaders), qui ont chacun rejoint la CME, coordination des tribus ou communautés « entre deux », ne se reconnaissant ni dans la CMA ni dans la Plateforme, et comprenant également la CMFR3 et la milice Ganda Izo pour les Songhaïs. Les rebelles arabes se sont divisés principalement en deux groupes selon leur appartenance tribale, le MAA loyaliste pour les Lemhars (dont certains de ses hauts cadres et parrains auraient joué des rôles importants au sein du Mujao), et le MAA-CMA pour les Barabiches. Les dissidences parmi les signataires se sont multipliées par un processus de fragmentation-tribalisation. Ont ainsi fait scission de la CMA : le MPSA, Mouvement populaire de l'Azawad (issu du MAA), le FPA, Front populaire de l'Azawad (issu du HCUA), rejoignant la CME avec la CPA (Coalition du peuple pour l'Azawad), le MSA-C et le CJA-E, tous dissidents de la CMA. Depuis 2018, la Plateforme traverse une crise interne provoquée par le rapprochement du Gatia avec le MSA-D et leur engagement dans la lutte antiterroriste aux côtés des forces françaises. La Plateforme s'est divisée en deux tendances, l'une restant proche du général Gamou du Gatia et l'autre opposée à Gamou et proche de la CMA, ne souhaitant pas combattre les djihadistes. Le camp de l'inclusivité ou CME, Coordination des mouvements de l'entente, qui n'existait pas au moment de la signature de l'accord, cherche à arracher ses propres quotas au sein des différentes commissions de l'accord et au sein des autorités intérimaires. Ses responsables justifient leur communautarisation par une réaction à la réalité qui leur a été imposée par les groupes signataires, issus d'une minorité ethnique. Mais la présence des groupes de l'inclusivité, qui n'appartiennent pas au Comité de suivi de l'accord (CSA), crée des contestations supplémentaires avec la CMA et la Plateforme pour l'application du désarmement-réinsertion, des quotas, pour le contrôle du territoire et la légitimité auprès des populations locales. Début 2021, la CME s'est de facto ralliée au plus fort, la CMA. Comme l'indique Moctar Ag Mohamedoun (2) : « La communautarisation des groupes armés a profondément mis à mal le vivre-ensemble au sein des communautés et entre elles. Autrefois, ces communautés étaient solidaires et liées par des alliances sacrées. » - Enfin, des dérives par rapport à l'esprit de l'accord sont à enregistrer.  En voici quelques exemples : la composition de l'armée reconstituée (2/3 pour les groupes armés), le retrait du drapeau malien à Kidal et son remplacement par des fanions séparatistes, l'extension territoriale de la CMA qui établit des bases et check-points bien au-delà du territoire contrôlé initialement, les autorités intérimaires non élues et composées par les groupes armés politiquement et ethniquement minoritaires, les défilés militaires impressionnants de Kidal, contraires à l'esprit du désarmement, le non-désarmement, les textes réglementaires décrétés par la CMA, les connivences avec les djihadistes que la CMA refuse de combattre, etc. Tout cela reflète l'agenda d'une minorité activiste et armée. L'accord lui-même n'a certes ciblé aucune communauté et ne mentionne que les ressortissants du Nord en général, mais le problème vient de sa cogestion avec les groupes signataires qui sont parvenus à s'imposer. Beaucoup de dérives viennent de la gestion laxiste de l'accord par le Comité de suivi de l'accord (CSA), dans la mise en œuvre, qui traduit une certaine incurie des représentants de l'État en son sein et un manque d'autorité ou de neutralité de la présidence algérienne de ce Comité, assistée des autres pays voisins qui sont vice-présidents. Ce comité comprend aussi, en sus des groupes signataires et du gouvernement malien, diverses organisations internationales. Les cinq membres permanents du Conseil de sécurité y ont le statut d'invités. On cherche en vain les rappels à l'ordre adressés à la CMA alors même que les injonctions, notamment françaises, à Bamako pour appliquer sa part des réformes politiques et institutionnelles ne manquent pas. Si l'esprit de l'accord n'est pas respecté, c'est bien aussi parce que les groupes armés signataires ne représentent qu'eux-mêmes et non les « populations du Nord » qui sont censées bénéficier de l'accord. Il y a eu un certain angélisme ou naïveté de la communauté internationale à imaginer qu'il en serait autrement et que les milices adeptes du syndicalisme de la kalachnikov allaient se comporter désormais en bons citoyens heureux de former des partis politiques pour promouvoir leur programme. La logique du rapport de force, qui reste en faveur des groupes armés, demeure. La semaine prochaine, le 2^e volet de notre analyse sur la question « L'accord a-t-il aggravé l'insécurité au Mali ? »